2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）发布，粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）正式成为我国的一个区域概念。作为不同于我国一般行政区划分，且有“一国两制，三个关税区”特征的一个特殊区域，大湾区如何治理是一个值得关注的新论题，也是当前实施国家区域发展战略必须高度重视的重大课题。对于教育而言，《规划纲要》提出要把大湾区打造成为教育和人才高地，推动大湾区教育合作发展，建设国际教育示范区。近年来，大湾区教育发展常常被表达为合作发展、一体化发展、协同发展、融合发展、集群发展等，实际上对大湾区来说，以上诸种表达均可各自释义，或针对教育的不同层类进行表达，如“集群发展”主要针对的是高等教育层次；或对各种表达的关系做出厘清，如合作发展表达为大湾区教育的一种发展方式，一体化发展则主要是指一种发展样态，协同发展往往表达的是一种发展原则，融合发展可理解为一种发展阶段。不管何种表达或作何种释义，大湾区教育发展的一个终极目标就是形成发展共同体这一新格局，实现高质量发展，建设成为国际教育示范区。这与大湾区建设的总体定位“建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范”是相适应和相一致的。不论是教育发展方式、教育发展样态，还是教育发展原则、教育发展阶段，实际上都是与国家治理模式相关联的。总体而言，作为国家区域发展战略的重要且特殊的组成部分，国家治理大湾区教育的一个重要特征就是中央政府强力主导，各地方政府及各教育主体具体实施、社会相关利益主体主动参与。而对于大湾区教育的不同层类而言，国家治理则会面临不同的问题。本研究主要从大湾区高等教育集群发展的角度，对高校办学自主权这一涉及国家治理高等教育的重要论题作一探讨，以求教于方家。

一、高等教育集群发展是大湾区高等教育发展的战略选择

　　大湾区教育一体化发展样态体现在高等教育领域，便是高等教育集群发展，这已形成了广泛的共识，并成为一种战略选择。高等教育集群发展之所以成为大湾区高等教育发展一种重要战略选择，主要取决于以下两个因素。

　　一是大湾区经济社会发展的“湾区”性质使然。对于湾区通常是从两个层面来认识，一个是从自然意义而言，湾区是一个区域的概念，即围绕海域或江河，形成的若干个区域相连的区域集合；另一个是从社会意义来讲，即除了区域相连的自然特征外，湾区赋予区域于社会意义。一个称得上湾区的区域集合，除了拥有区域相连的自然特征外，更为重要的是其所拥有的社会特征，即围绕某个或某些社会属性诸如经济、文化、科技、教育等，区域集合中各区域之间是相互关联的，这种关联不仅是线性的，还可以是立体的，最终形成一个整体的、一体化样态。由此可见，湾区的社会特征是一个整体的概念。从以上意义上讲，仅有自然特征的区域集合还不是一个湾区，只有同时拥有了社会特征，该区域集合才能算是真正意义上的湾区。如果说湾区的自然特征是相对固定的，那么湾区的社会特征则是随着时代的变化发展而形成和发展的，如何使湾区的社会特征随着时代的发展变化而逐步形成和丰富发展，也是区域集合之所以为湾区的关键。根据以上认识，高等教育无疑是湾区一个十分重要的社会属性，其彰显出社会特征是成就湾区的一个关键性要素。而湾区这一社会特征又是成长性的，这一成长性是湾区形成和发展过程中的一个重要特性。由此可见，湾区的自然属性与社会属性都需要并有助于高等教育集群发展。这对大湾区来说也是如此。

　　二是由大湾区建设的定位所决定的，即创新湾区与科技湾区的定位。《规划纲要》提出的大湾区建设的第一条原则便是“实施创新驱动发展战略，完善区域协同创新体系，集聚国际创新资源，建设具有国际竞争力的创新发展区域”。而确立的战略定位之一就是建设“具有全球影响力的国际科技创新中心。瞄准世界科技和产业发展前沿，加强创新平台建设，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，加快形成以创新为主要动力和支撑的经济体系；扎实推进全面创新改革试验，充分发挥粤港澳科技研发与产业创新优势，破除影响创新要素自由流动的瓶颈和制约，进一步激发各类创新主体活力，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地”。2020年《中共中央关于国民经济和社会发展十四个五年计划与2035远期规划的建议》（以下简称《十四五规划建议》）提出“支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心”。无论是“建设具有国际竞争力的创新发展区”，还是“形成国际科技创新中心”，都有赖于且有助于大湾区高等教育集群发展和国际教育示范区建设。因为创新发展区域和国际科技创新中心的建设，其关键在于是否能获得足够的高层次人才和充分的智力支撑，这都对大湾区高等教育，尤其是高等教育集群发展乃至国际教育示范区建设提出了不可或缺的重大需求，同时这个重大需求无疑将助推以集群发展为特征的大湾区高等教育的现代发展和国际教育示范区的形成。

　　由此可见，大湾区高等教育集群发展的战略选择有其时代必然性。这里有必要对高等教育集群发展的内涵作进一步阐释。我们不妨先对集群（Clusters）一词作一释义。集群一词通常指的是计算机的一项新技术，即一组相互独立的、通过高速网络互联的计算机，彼此构成了一个组，并以单一系统的模式加以管理。通过集群技术，可以在付出较低成本的情况下获得在性能、可靠性、灵活性方面的相对较高的收益。这至少包括三个意蕴：一是整体关联性，二是个体多样性，三是管理一体性。其样态为整体性与多样化的结合，即马赛克式的整体发展样态。经济学家则将其用于经济学，提出了产业集群概念。1990 年美国的迈克尔•波特教授在《国家竞争优势》一书中，将“集群”作为该书的核心理论概念之一，他认为“集群即指在某一特定区域下的一个特别领域，存在着一群相互关联的公司、供应商、关联产业和专门化的制度和协会”。波特教授强调了这种集群现象与国际竞争力的成长之间的联系，认为“集群已经成为促进经济发展的一种新的思维方式”，而且作用不容小觑，在实践中“又是引起变革的一种手段”。波特还提出了用产业集群一词来定义在某一特定领域中，大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象。

　　如果将集群一词运用到高等教育领域，我们可从高等教育的内外部关系规律的角度来对高等教育集群发展的特征作一考察：一方面，高等教育的集群发展需要从高等教育与经济社会发展的关系来认识，如加强产教融合、科教融合，以及促使教育链、人才链与产业链、创新链的有机衔接，这实际上体现了高等教育集群发展的一种理想样态；另一方面，高等教育的集群发展又是与高校内部的学科交叉融合、学科集群建设相关联的，或者说高等教育的集群发展有赖于各高校之间及高校内部的学科交叉融合和学科集群建设。以上两个方面又是密切关联的，遵循高等教育的内外部关系规律。实质上这两个方面及其相互之间的关系所体现的都是高等教育集群发展的整体性特征。与此相对应的是高等教育集群发展的另一个重要特征，即高等教育集群发展的多样性特征，无论是何种集群（高等教育的集群或高校学科集群）皆如此，这也是由经济社会多样化、集群化的需求和当代科学高度分化、高度综合的趋势所决定的，反映了高等教育发展在集群意义上的整体关联性与个体多样性的高度一致。

　　应当说，高等教育集群发展体现了当代高等教育发展的主流趋势，而高质量的高等教育集群发展也是大湾区国际教育示范区建设的重要表征。大湾区高质量的高等教育集群发展可有两种路向选择：一种是自上而下的高等教育集群发展，即由中央政府强力主导，布局高等教育集群发展格局；各地政府也主动而为，着力构建高等教育集群发展的新格局、形成高等教育发展共同体，这属于高等教育的政府治理范畴。另一种是自下而上的高等教育集群发展，即各高校基于自身的内在发展需求，着眼于优势互补，最终形成众高校集群发展样态，这涉及高校内部治理问题。对于大湾区的实际而言，既有政府强力主导大湾区建设而形成的自上而下的高等教育集群发展态势，也有粤港澳三地历史形成的自下而上的高等教育集群发展的基础。从大湾区自上而下的高等教育集群发展来看，我们可从中央政府给大湾区的科技湾区定位及其与高等教育关系的认识来考察。《规划纲要》提出并在《十四五规划建议》中得到重申的大湾区国际科技创新中心建设与高等教育的集群发展的关系密切，因为在当今时代，大学无疑是科技创新的主力军，而科技创新，尤其是颠覆性创新技术是一种跨学科、跨领域的集成创新，有赖于高等教育集群发展。实际上在粤港澳大湾区成为国家重大战略后，高等教育集群发展的提法多次出现在教育部主管领导的有关讲话或文章中。如在2018年3月23—24日举办的以“创新创业-成长的力量”为主题的粤港澳大湾区创新创业教育研讨会上，教育部高等教育司司长吴岩作了“粤港澳大湾区大学集群发展，打造中国高质量发展新的增长极”的发言。他指出在世界范围内新一轮科技革命与产业变革扑面而来的时代背景下，大湾区大学集群发展能够充分发挥“集聚-溢出”效应，有力支撑协同发展的产业体系，持续深化“一带一路”倡议，加快建设国际创新中心，打造世界性高等教育新高地，探索区域高等教育发展的新模式。高等教育创新是大湾区更基础、更持久的动力源泉。大湾区高等教育类型丰富、互补性强，大学集群发展得天独厚，必须坚持以政府主导推进“顶天”规划、以科教创新推进动力集聚，以市场机制推进共建共享，真正实现相对于区域经济社会的先导发展。这些观点表明了国家教育主管部门推动大湾区高等教育集群发展的基本立场，显然是一种自上而下的高等教育集群发展的未来路向。

　　当前，要进一步推进和深化大湾区高等教育的高质量集群发展，应当更加关注自下而上的高等教育集群发展方式。这是因为，一方面由于大湾区的区域特点（“一国两制”，三种法律体系）使得自上而下的政府治理方式受到某种局限；同时，自下而上的高等教育集群发展方式有助于激发高校的内在活力，调动高校自主办学的积极性、主动性，推动高质量的集群发展。如大湾区建设定位的创新湾区、科技湾区，打造国际科技创新中心，亟需产教融合、科教融合。其中大学、政府、市场三者之间的良性互动必不可少。长期以来，高度市场化的产业对大学的需求是非常多样且灵活多变，而受制于相对僵化的行政管理体制的大学难以对此做出积极主动的回应。这也是至今科教融合、产教融合之所以难“融”的一个重要原因所在。

二、粤港澳三地高校办学自主权差异分析

　　自下而上的高等教育集群发展的一个重要前提和基础是高校拥有较大的办学自主权，因为只有拥有办学自主权的高校，才能根据自身的实际主动回应高等教育集群化发展趋势和需要。对于大湾区来说，粤港澳三地高校办学自主权的情形不尽相同，甚至相差较大。相对于内地而言，港澳高校自主权较大且比较广泛。具体而言，香港的大学在办学理念与教学方法上深受英国大学模式的影响，传承了其大学自治、学术自由的精髓和特点。《香港法例第0279章教育条例》对高校的地位及有关高等教育办学行为进行总体的法律规定。此外，各高校均制定了专门的法例并依据法定条例行事。香港的法律条例明确规定高校是独立的社会法人团体，董事会是高校最高的权力机构，在法律框架内，学校无论是在设置专业、开发课程、选拔学生、开展学术研究、教职员工聘任及薪酬福利制度等方面，都享有相当大的自主权。在高等教育管理方面，香港政府不直接干涉高校的日常事务，而是通过“大学教育资助委员会”（以下简称“教资会”）这一中间机构对大学实行间接的宏观管理。在政府赋权下，教资会定期对各大学进行教学及研究评审，并根据评审结果对各大学教育经费进行核定和划拨。通过上述法律、拨款及评审制度，香港实现了学校自治、国家干预和市场调节诸种力量的均衡互动。

　　澳门的高等教育尽管起步较晚，规模也不大，但是在多元的文化交融和开阔的国际视野下，澳门的高校一直坚持自主办学，并营造了深厚的自由学术氛围。澳门于1991年出台了《高等教育法》，回归祖国后，澳门高等教育管理日趋规范。2017年澳门颁布了新的《高等教育制度》，之后又接连颁布了《高等教育委员会》《高等教育基金》《高等教育素质评鉴制度》《高等教育学分制度》以及《高等教育局的组织及运作法规》等一系列相关行政法规，在赋予高校更大的自主性和灵活性的同时，也进一步优化了院校办学质量，促进澳门高等教育发展更趋多元。在高等教育管理方面，高等教育辅助办公室作为特区政府专责处理高等教育事务的机构，在管理协调高等教育事务、理顺政府与公立高校之间的关系、扩大公立高校办学自主权上也有所突破。大学章程对于大学各个治理机构职权、组成和运作方面有详细而清晰的表述，为高校的自治权益提供了保障。如“第14/2006 号行政命令”核准的新《澳门大学章程》以法律形式赋予澳门大学在学术、行政和财务上更大的办学自主权。在不断完善教学管理和科研管理制度的同时，各高校纷纷以国际性的质量管理认证机制来优化校园管理和行政运作。总体而言，港澳高校治理中高校还是拥有较大的办学自主权，且受到法律保障，从而能得到较好的落实。

　　相比较而言，内地（广东省）高校的办学自主权一直是理论与实践关注度比较高的问题，依法扩大和落实高校办学自主权自20世纪80年代中期以来便是高等教育体制改革努力的方向，到今天，高等教育治理体系和治理能力现代化的一个重要目标，仍然需要“进一步落实和扩大高校办学自主权、完善高校内部治理结构”。

　　大湾区高等教育集群发展所关涉的方面较多，制约因素也较复杂，如由于社会制度和宏观管理体制的不同，粤港澳三地高等教育管理体制存在较大差异，导致了三地在开展教育合作时管理模式和手段常常无法有效对接。加之长期以来大湾区高等教育机构在合作中缺乏“湾区”意识，各自为政，以致“集而不群”，等等。其中还有一个重要因素就是高校，尤其是内地高校办学自主权的缺失，以致难以形成高等教育集群发展各主体“主动而为”的内在动力。自1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“逐步建立政府宏观管理、高校面向社会自主办学的体制……使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体”，到2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提出“落实和扩大学校办学自主权”，再到2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出高等教育要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善高校内部治理结构”，上述政策文件的出台旨在促进政府监管职能的履行与大学办学自主权的行使之间形成良性的互动关系。而实际上，由于权力下放的不彻底、行政授权被上一级部门截留，以及大学对于办学自主权运行不当等问题，高等教育改革尽管层层深入，却屡屡陷入“放乱收死”的怪圈。政府层面权力适当下放的“自上而下”的改革与大学办学自主权恰当行使的“自下而上”改革之间，始终未能形成“上”“下”协同的良性互动机制。从大湾区高校集群发展的现实情况来讲，内地高校办学自主权的缺失具体表现在以下7个方面。

　　1. 合作办学的自主权缺失，难以适应大湾区高等教育集群发展的需要。合作办学是促进大湾区高等教育集群发展的重要途径。目前，粤港澳合作办学适用《中外合作办学条例》（以下简称《条例》）及其实施办法，完全按照中外合作办学进行管理，无论是合作办学项目的外事审批程序，还是办学过程的外事管理规定都比较繁复，不能适应大湾区高等教育集群发展的新形势，也不符合“一国两制”的“一国”前提。2006以来，教育部相继发布了一系列文件进一步规范中外合作办学的秩序，如《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》等，广东省政府也出台了相应的政策，如省物价局、教育厅和财政厅联合印发《广东省高等学校中外合作办学收费管理办法（试行）》、省发改委、教育厅和财政厅联合印发《关于高等教育中外合作办学收费管理的办法》等，这些文件办法对大湾区合作办学在招生录取、培养过程、证书颁发、质量保障，尤其是学费定价方面作了严格而详细的规定，在一定程度上加强了对合作办学的质量监控和秩序管理，但却未能在合作办学专业布局整体规划或其他自主性发展领域提供更多的支持，而且由于多部门管理反而加大了合作办学的难度，存在行政因素过度渗入，管得过死、开放度不够等问题。

　　2. 高校章程缺乏对办学自主权的切实保障，导致内地高校在寻求与港澳合作时出现政策和管理上难以有效对接的问题。章程作为高校的“宪法”，其中一个最主要功能就是厘清大学内外权力的归属和边界，保障大学的自治权益。尽管目前内地各公立高校基本做到了“一校一章程”，但在内容上，高校章程看似丰富、无所不包，但实际上在有关决策的权力和结构，即治理架构上并不清晰，许多高校将行政职能机构、教学科研单位、直属单位等混杂一起，缺少治理内涵与边界。在功能与地位上，章程普遍只是作为一种部门规章，并未上升为法律法规，不仅在法律效应和约束范围上大打折扣，也不能保障大学的合法权利和彰显大学办学自主权。此外，章程的一些必备要素并不明确甚至未涉及，如在涉及高校外部关系方面对高校的自主权内容少有涉及，抑或语焉不详而难以实施，这与港澳高校章程中有关大学自治权权力归属、决策结构和实施过程等的清晰表达形成了鲜明的反差。尤其是在产权关系上的界分不明确，大学的独立地位自然无法凸显，并由此而产生的利益分配的归属和支配利用划分不清等问题，都会影响投资主体的积极性，从而对粤港澳三地高等教育合作的长期可持续发展带来不利影响。

　　3. 内地高校招生自主权不足，广东省高校对港澳生源的吸纳能力未得到充分释放。争取更多的港澳学生来粤高校升学就读，是大湾区高等教育集群发展之要求，同时也是增强港澳青年国家认同意识的重要举措。以香港为例，据统计，2019年在内地高校和研究院就读的香港学生已超过1.5万人，教育部免试招收香港学生计划院校已从2012年的63所增加至2019年的109所，港澳台侨联招考试的招生院校也已增加到336所。目前，香港的高校可以提供的学位不足，更多的香港学生在选择内地升学时更愿意到广东省内高校就读，这除了与通过广东省高水平大学建设和国家“双一流”建设广东省高校的水平提升较大外，还与粤港两地文化、语言相近相通和过去的合作传统，以及当前业已形成的港珠澳一小时生活圈、粤港澳三小时生活圈等因素密切相关。但目前广东省内具有免试招收香港学生计划的院校主要集中在中山大学、暨南大学等“双一流”建设高校，名额有限，远不能满足学生的需求。虽然广东省有40所高校可以通过全国联招招收港澳台学生（2019年），但由于两地不同的教育模式和文化背景，内地大学联招考试的内容与在香港学生所学的知识存在差异，增加了香港学生报考内地高校的难度。此外，由于香港的副学位与内地的大专文凭并无互认机制，所以香港的副学士/高级文凭毕业生一般不能到内地高校插班就读，上述问题的存在大大减少了香港生源向内地流动的机会。

　　4. 广东省高校经费配置方式与管理使用的自主权不足，影响大湾区高校的有效合作。财政拨款作为公办高校办学经费的主要来源，其配置方式在很大程度上影响着高校的发展。内地高校基本办学经费来源以财政拨款为主，现有的配置方式多为专项资源配置方式，中央政府及省政府以各种工程、项目、计划等形式进行拨款配置。在这种统一的财政管理体系中，任何一笔财政拨款从申请审核到最终使用都是一个漫长的过程。专款专用的规定，因缺少灵活性大大降低了资金的使用效率，并且高校财务预算在确定之后很难改动，造成高校的财务预算和实际办学需要不能很好地契合。尽管近些年中央政府及广东省也鼓励和支持港澳高校以单独或联合内地高校的方式参与有关工程、项目、计划，但开放程度受限，制约条件诸多。由于办学理念及管理方式的差异，港澳高校参与意愿也不足。内地高校寻求联合港澳高校申请的项目，往往受制于高校项目经费管理的种种限制而难以实际推进。

　　5. 高校学科和专业设置自主权不足，影响大湾区高等教育集群发展并制约国际科技创新中心的建设。2012年，教育部修订并发布了《普通高等学校本科专业目录（2012）》和《普通高等学校本科专业设置管理规定》，规定了专业设置和调整实行备案或审批制度。按照文件要求，“高等学校依据高等学校本科专业目录，在核定的专业设置数和学科门类内自主设置、调整专业以及高等学校设置、调整专科专业由学校自主确定”，而目录外专业均需政府部门的核定、审定、审批、批准。对于有利于学术思想交融和跨学科研究开展的“交叉学科”设置问题，尽管2021年国务院学位委员会、教育部印发了《关于设置“交叉学科”门类、“集成电路科学与工程”和“国家安全学”一级学科的通知》，但在量和面上仍然非常十分有限，难以满足需求。大湾区国际科技创新中心的战略定位旨在瞄准世界科技和产业发展前沿，加强创新平台建设，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，加快形成以创新为主要动力和支撑的经济体系，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。这就要求大湾区高校围绕以上战略定位进行学科专业的调整，特别是加强与新技术、新产业、新业态、新模式相适应的学科专业的融合、交叉和再造，这也是大湾区高等教育集群发展的需求和方向，因为高等教育集群发展的实质是学科专业的集群化。从目前大湾区高校学科专业设置的现况来看，大湾区不同层次、不同类型高校间尚未形成学科专业集群式、互补式、特色化发展之势，与国际科技创新中心建设需要的高校学科专业的集群化要求还有差距，尤其是缺乏对冷门学科、基础学科和交叉学科的长期稳定支持的机制。大湾区的高校在实施关键领域核心技术紧缺人才自主培养方面，亟需支持高校设置跨学科人才培养项目，在专业布局和学科动态调整方面应更具超前性并积极主动适应经济社会发展的需要，从而为湾区科技创新和产业升级培养更多的适应性人才。

　　6. 广东省高校人事制度“双轨并行”制约了高校人事自主权，薪酬体系及待遇等对海外优秀人才吸引力不足。无论是大湾区国际科技创新中心的形成，还是国际教育示范区的建设，都需要高质量的国际化师资来培养具有国际视野的高素质、创新型的人才。高等教育集群发展的关键要素是人，大湾区人才资源的共建共享最为重要。目前广东省高校教师管理实行的是“双轨制”，一部分教师（在校年资较长的教师和新引进的学科带头人）有编制，而近年新进教师实行无编制的聘任制。两种制度造成同工不同酬及队伍稳定性等问题。尤其是由编制的相对固化而带来的教职人员“能进不能出，能上不能下”以及“聘任制”改革中尚未建立起相应的支持性制度环境等问题，都反映出长期实行的编制管理所形成的诸多弊病无法消除，也影响高校进人用人的灵活性。同时，这也与港澳高校教师管理制度不一致，从而给大湾区高校师资资源的共享和流动带来影响，如对引进外籍专家的薪酬待遇、社保等方面的限制，制约了国际化师资队伍的建设和大湾区教师的流动。

　　7. 科研自主权不足，高校及其科研人员参与原始创新研究动力不足，科技服务产业的“全链条”尚未形成。大湾区虽然已经具备了研发、转化、生产各环节所需的产业体系，形成了一定的产学研基地与平台，但是从科技服务产业的“全链条”来看，无论涉及基础与创新研究、人才培养和引进的“上链”，还是诸如科技产业化和商品化的“下链”，粤港澳三地在湾区的空间格局中还未找到各自的定位。究其原因，科研自主权的缺失可以说是其中之一。目前，内地公办高校的科研经费绝大多数来源于政府支持，为了获取科研经费，或者出于规避研究风险的目的，科研人员往往遵从政府意愿、追逐社会热点，或热衷于周期更短、见效更快的应用研究，重复、扎堆研究现象严重；而对于基础研究，尤其是原始创新性研究，受其自身特点影响，如路径的不确定性，需要长期积累,取得成果的周期较长，实用价值并不能短期立刻显现，所以不受研究者青睐。在科研项目管理上，国家科研课题经费管理刚性较强，一旦确定了具体计划很难进行调整，而科研项目管理验收各环节各种程序繁琐，这些问题都消耗了研究者大量的研究精力，降低了研究资金的使用效率与科研质量。此外，在科研成果的管理和在成果收益分配方面，研发者的利益不能得到很好的保护，科研成果创造者权益受到不公待遇等也挫伤了科研人员的积极性。大湾区要打造国际科技创新中心，需要实现科技科研成果的商品化和产业化，建立自己的创新生态系统和创业文化。因此，一流的教育水平与基础研究能力、完善的知识产权保护制度和法治环境、高度自由的全球信息咨询、人才流动以及活跃的中介服务等条件不可或缺，而赋予高校及其科研人员更大的自主权，为科研人员创造安心稳定的科研环境，创造有利于基础研究和原始创新性研究开展的制度体系和文化土壤是其重要的前提和基础。

　　以上高校办学自主权的种种缺失在过去三地相对松散的合作交流中矛盾或许还不突出，但在大湾区建设背景下寻求三地高等教育紧密合作、融合发展的集群化态势则成为必须解决的“瓶颈”问题。尤其是《规划纲要》出台后，大湾区加强了政府对高等教育的统筹协调。如何处理好政府统筹协调与高校自主办学的关系，变“一国两制，三种法律体系”的特殊性为大湾区高等教育治理优势，真正变“制度之异”为“制度之利”，是当前扩大和落实高校办学自主权的亟需破解的难题。

三、关于扩大和落实高校办学自主权的若干思考

　　针对当前制约大湾区高等教育集群发展所存在的高校办学自主权缺失问题，提出以下思考。

　　1. 加强政策制度供给，赋予大湾区高校更大的合作办学自主权。自主性是一种迅速应对外部挑战的能力，以及快速发生内在变化的工具，也是一份责任。面对21世纪的挑战，高校亟需努力增强创造力、贡献力、影响力和竞争力，需要获得进行教育实验的权力，获得采用新的、突破性的教学技术和教学大纲的自由。中外合作办学的发展离不开政府的管理和监督，但是更需要给予高校支持和引导。鉴于大湾区高等教育合作办学的特殊性，亟需专门制定《粤港澳大湾区高等教育合作办学条例》，在办学申请、审批条件、办学形式等整个“入口”上对大湾区合作办学（项目）实行特别管理。如授权大湾区一些合作办学机构能够通过自主招生的方式招收本科生，并在不低于国家大学的普遍标准并与之相匹配的前提下，允许办学机构根据自己制定的教学标准和教学大纲开展教学。为适应广东省引进世界高水平大学合作办学的需要，应适当扩大高校国（境）内外合作办学收费自主权，改变一项一批的做法，简化审批程序，赋予高校国（境）内外合作办学收费自主权。可考虑由省级政府部门根据经济水平和物价情况制定收费基本原则框架，各办学机构遵照执行。在对境内外合作办学（项目）的质量评价政策方面，进一步推行“管、办、评”相对分离，大力推动社会评估和第三方认证等形式，鼓励参加国际评估，使合作办学（项目）的质量评价的水准与世界接轨，形成政府、学校、社会权责分明、三方联动的现代高等教育质量保障体系，助推境内外合作办学更高质量的发展。

　　2. 修订广东省高校章程中有关高校自主办学的条款，并确保章程的行使效力。一是要确立大学章程的法律地位，将大学章程由部门规章上升为法律法规，以增强大学章程的法律效力和扩大大学章程的约束范围，即明确规定大学作为面向社会依法自主办学的法人实体地位，章程既要约束大学严格按大学章程办学，也要约束政府部门的大学管理行为，甚至要约束所有与大学打交道的法律主体；二是适当增加高校与国（境）外高校合作办学、合作研究，以及为社会、公众服务方面的内容。进一步明确高校章程的“校法”地位。同时港澳高校根据大湾区建设实际及自身的角色定位，在其章程中适当增加或针对大湾区建设和高等教育集群发展的内容，如增加与内地高校交流合作、服务大湾区建设，以及促进粤港澳三地教育融合创新等内容。

　　3. 进一步扩大广东省高校对港澳地区生源的招生自主权，并建立符合港澳实际的招生机制。具体措施包括：取消本科生录取的省份配额限制，赋予广东省高校在港澳招生时享有自设专业、自主招生和自定学费等更大自主权，其招生数计划单列；建立学分累积和转换机制，建立三地高校相互承认的学历资格框架；实施更灵活的交换生安排，建立香港地区副学位与内地专科文凭互认机制，招收香港地区获得副学位的生源赴大湾区高校就读；扩大广东省高校免试招收港澳籍学生的范围和比例，对于选择内地升读大学的港澳学生，实施专项资助政策，如“国家资助金项目”，对于参加奖学金项目的中国学生，除了获得政府提供的奖学金外，还可增加他们在大湾区一流大学学习的机会。

　　4. 扩大和落实高校学科与专业设置自主权，破解人才供给侧与产业需求侧的矛盾。目前，大湾区要围绕湾区的支柱产业、新兴产业、未来产业，重点支持和发展世界科技前沿新兴交叉学科和三地高校薄弱空白紧缺的学科专业，尤其是在人工智能、物联网、能源，以及保障大湾区民生和产业发展的自然科学和工程科学领域，开展形成与大湾区建设相适应，有世界影响力和竞争力的产教深度融合的一流学科群，并组建与学科发展布局相匹配、结构合理的学科发展队伍。因此，建议进一步扩大高校学科与专业设置自主权，放权部分具备条件的高校自主开展新增博士硕士学位点评审，探索设置新兴交叉学科学位点。鼓励大湾区高校有计划、有重点地设置和建设一批符合大湾区经济社会发展的特色学科专业。根据《规划纲要》中倡导建立的“紧缺人才清单制度”，可以从高校人才培养的角度建立相应的学科（专业）建设计划，凡人才清单所列专业人才的培养，高校的学科专业设置可不受学科标准限制。此外，鼓励部分有实力的大学实行大类招生，以大湾区行业经济结构变化为依据，以支柱产业和高新技术产业发展为重点，突破单一学科式设置模式，实行按大类专业招生，小专业（专门化）施教，设置柔性专业方向，为大湾区经济建设提供更多的高素质、复合性、创新型人才。

　　5. 根据高校差异化发展的特殊需求，扩大高校经费管理与使用的自主权。政府要在财政拨款机制及额度评估指标体系上进行更深入的研究，考虑高校差异化发展的特殊需求，提高大湾区各级各类高校经费资助额度，如在涉及与港澳合作的项目上，要有更长远的经费划拨计划。在拨款配置方面减少专项安排，整合细小专项为综合专项，给予高校更多的安排空间，发挥项目的最大效益，以“打包形式”整合学科建设、科学研究、人才培养等建设经费。此外，在适当条件下，政府也可考虑根据高校发展质量和发展潜力，增加绩效评估拨款方式，将现行的“综合定额经费”划分为“基础定额”和“绩效评估”两部分，“基础定额”经费用于保证学校的正常运转，“绩效评估”经费则经由中介机构对高校的办学质量，经费使用效能等方面进行综合评估后，按评估结果予以拨付，不设上限及下限，以此激发高校的办学积极性和主动性，提高办学自主权。

　　6. 取消高校教师管理“双轨制”，先行先试统一的聘任制，并建立更灵活的人事和薪酬制度。进一步扩大高校人事自主权，取消对高校年初统一下达增人计划的管理模式，由用人单位自主编制当年增人计划需求，包括人才引进的数量、类型、引进方式和引进时间等；三地联动，建立大湾区内大学联合办学相关的人事管理制度，支持三地高校教师互聘。为此，政府应提供充足的财政经费支持并搭建相应的支持性制度，破解教职人员在三地高校流动难的问题。同时，落实高校薪酬分配自主权，鼓励高校根据发展需要灵活设计薪酬制度。如引进高层次人才，广东省高校可根据经济水平、市场价格确定薪酬水平，工资单列，为海内外优秀人才提供优越的薪酬体系。此外，在外事管理审批方面，探索高校国际会议分类审批的管理办法，授予部分高校（如“双一流”建设高校）一定外事审批权，方便三地高校教师以及行政人员在内部治理、科研管理、教学管理等方面的交流与培训，促进三地教师更密切的交流和合作。

　　7. 进一步探索面向世界前沿科技和颠覆性技术的科研支持和管理机制，扩大高校在科研合作中的自主性。对于国家科技工作整体发展和长远发言而言，基础研究和应用基础研究应摆在更加重要的位置。为促进健康快速发展，科研管理部门要改革和完善项目形成机制，进一步探索面向世界科技前沿的原创性科学问题的发现和提出机制，建立对非共识项目和颠覆性技术的支持和管理机制，进一步加大基础研究投入，优化投入结构，加大对冷门学科、 基础学科和交叉学科的长期稳定支持。在科研管理过程中，应进一步简化科研项目管理流程，高校层面应赋予科研人员更大的预算调剂自主权，减少科研经费报销各类证明材料，切实解决“报销繁”问题；对于科研急需的设备和耗材，需落实特事特办的采购机制，解决“程序多、审批慢、购买慢”的问题。此外，鉴于大湾区大学所面临的特殊挑战，可考虑在大湾区设立一个由本地著名学者、社会活动家和其他各界代表组成的科学委员会，负责确定关键课题和优先事项，通过在最具突破性的科学前沿领域组建一些科研团队，合理研制科研项目资助计划，把粤港澳三地的科研力量集中到重要方向上。

　　综上所述，大湾区高等教育集群发展需要粤港澳三地高等教育机构的紧密合作，构建协同发展、共同提升的整体规划机制，这就要求三地高校尤其是内地高校在内外部治理方面加快现代化建设的步伐，形成政府依法管理，学校依法自主办学，以及社会各界依法参与和监督的现代高等教育治理格局。近年来，随着我国高等教育领域“放管服”改革的推进和高校内控能力建设，高校的办学自主权也得以逐步落实和扩大。但我们应该清醒地认识到，高校办学自主权的扩大和落实不是单个层面或某个方面的体制机制障碍的突破，而是一项综合性的改革。目前，随着大湾区建设进入全面推进实施阶段，我们需要解决更深层次的问题，突破不同区域、不同管理体制下，以及不同部门管理之间的障碍和壁垒，在政策层面为粤港澳三地依法治教和依法治校的法律依据制订可共同遵循的法律法规，搭建有助于改革顺利推进的支持性制度环境；在高校层面建立内部管理制度的精细化设计，做好高等教育管理体制机构各个方面的综合改革，这样才能真正推进我国高等教育治理体系和治理能力现代化建设，促进大湾区高等教育集群发展，实现三地高等教育资源共享，提升大湾区高等教育的国际竞争力。

　　值得特别提及的是，在大湾区高等教育集群发展背景下广东省高校办学自主权不单是扩大和落实的问题，还有更为重要的是，如何与港澳高校办学自主权的协调问题，这其中也包括港澳在高校办学自主权上如何做出适当的调整，并与扩大和落实广东省高校办学自主权做出良性互动。虽然由于大湾区特殊的区情，在大湾区推动高等教育内部规则完全统一有相当的难度，但围绕高等教育的高质量集群发展来建立起三地高校办学自主权的协调机制，从而使他们对接起来却是必须且可能的，而这又有赖于自上而下的政府主导，因为高校办学自主权的权力来源于法律赋权和行政授权。通过自上而下与自下而上的协同与谐动，确保在“一国两制，三种法律体系”的框架下，粤港澳大湾区高校能够依法自主办学，真正成为一个“发展的共同体”，这对于粤港澳大湾区高等教育的高质量集群发展和国际教育示范区建设都是至关重要的。

     【本文系中国高等教育学会重点委托项目“高校依法自主办学研究”（2020ZDWT08）、国家哲学社会科学规划教育学重点招标项目“粤港澳大湾区教育一体化发展的问题与制度创新研究”（AGA200016）的研究成果】