近日，第一批全国法治政府建设示范地区和项目名单结果出炉。江门市的“多证合一”“证照分离”改革成首批全国法治政府建设示范项目。

    荣誉的背后，是坚持不懈的改革。近年来，江门市聚焦企业群众办事创业的痛点、难点、堵点，充分运用法治思维和法治方式，以深化“多证合一”“证照分离”改革为突破口，以简约“一纸证照”撬动全方位“放管服”改革，打造市场化法治化国际化营商环境，实现改革与法治同向发力。

    改革实施以来，江门市场主体发展活力和社会创造力持续激发。市场主体总量由改革前的2015年25.8万户激增到2019年52.3万户，数量翻了一番，目前已达56.4万户。江门也因此荣获“全国小微双创示范城市”称号，并在2018年因商事制度改革、加强事中事后监管成效明显受到国务院督查激励，在法治广东建设考评中获评法治广东建设优秀城市。

    ●南方日报记者 张泳渝 通讯员 黄婧

    流程：与法治同向发力

    改革征求公众意见、合法性审查和专家评估

    近年来，江门将“多证合一”“证照分离”“双随机、一公开”等改革纳入党委政府重点改革任务和重大行政决策事项。所有改革事项必须经过征求社会公众意见、合法性审查和专家决策风险评估，才提交政府常务会议、深改组会、市委常委会审定改革方案。

    江门严格按照上级批复和试点授权，抢抓全国小微“双创”基地示范城市、全省“证照分离”改革试点市等契机，主动适应全面深化改革和经济社会发展需要。先后出台《江门市“证照分离”改革事项目录》等10多份政府或部门规范性文件，推动“多证合一”“证照分离”及其他营商便利化改革，使所有改革均在授权范围推行。

    借助信息数据跑路，江门多项改革打破时空界限，再造审批流程。其中，“多证合一”实现信息共享、业务协同、证照整合；在不突破粤港澳三地市场准入制度规则的前提下实行“离岸受理”，极大减少港澳企业办事跑动成本。

    同时，转变“重审批轻监管”工作习惯。通过架设信任桥梁，将便利留给企业，倒逼审批部门加强事中事后监管，试行食品药品经营许可等承诺制改革。坚持“放管结合”，推行“以管促放”防控改革风险，于全省率先探索实施“双随机、一公开”抽查监管模式，实现通用一个系统“全智慧”集约监管、沿用一套规则“全流程”规范监督、监管一视同仁“全领域”抽查覆盖，监管经验被全省复制推广。

    路径：坚持“三个对标”

    推出省市两级共275项审批事项分类改革

    2017年5月，江门获批全省除自贸区以外、珠三角唯一的“证照分离”改革试点城市，率先在全市三区四市同步全域推行改革，着力在破解准入不准营问题上先行先试。

    “在没有商事制度改革地方立法权的情况下，我们对标上级授权、对标自贸区、对标社会关切进行依法、精准、稳步改革。”江门市市场监督管理局党组书记、局长表示。

    在对标上级授权依法改革方面，江门市全面梳理公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，形成目录清单，经重大行政决策评估、专家论证，推开试点改革。

    相比自贸区，江门市虽然在取消审批、审批改备案方面存在一定的政策劣势，但具有经济多元、事权大、地域广的优势。江门对标自贸区精准改革，聚焦市县两级事权和高频审批事项，以告知承诺、优化审批服务为主要改革方式，实施134项后置审批分类改革，审批办理时间、申请材料平均压减近50%、30%。

    目前，江门正进一步推动“证照分离”全覆盖试点改革，推出省市两级共275项审批事项分类改革，着力全覆盖破解准入不准营难题。

    作为传统食品药品产业大市，江门市坚持“风险可控、逐步放开”原则，率先推行3轮食品药品许可承诺制改革，改革涵盖4大类9个许可事项，成为全国实施承诺制审批事项最多的地区之一。改革使得大量无证小餐饮、小副食店受惠，纳入了监管。

    目前，江门按承诺制程序发放食品药品许可证3万多张，后续检查符合率达93%，整改合格率达99.9%。审批风险总体可控，江门多年来没有出现食品药品安全事故。

    主体：社会多元共治

    于全国率先研发跨层级跨部门抽查系统

    为确保市场准入准营“前端”放得开，监管“后端”管得住，江门实施“双随机、一公开”监管，在全国率先研发跨层级跨部门市县两级160个部门通用的抽查系统，全域推开跨部门联合抽查，基于信用风险管理、部门以及跨部门联合抽查需求。

    此外，江门还在全国率先创设222个机构（部门）企业库、事项企业库。收录市场主体50多万家、特殊库企业5万多家，覆盖市场主体和非市场主体。实现监管领域在线全覆盖抽查，构建起“五统一、一促进”监管模式。

    在信用联合监管方面，江门依托市信用信息共享平台、政务信息资源共享交换平台，研发上线社会信用联合奖惩平台，建立“信用奖惩、一键搞定”便捷模式，自动推送信用核查信息、匹配红黑名单、嵌入奖惩措施、汇集反馈实施情况。

    江门于全省率先在许可审批、政府采购、工程招投标、融资授信等重点领域实施失信惩戒、守信激励，联合法院建立信息查询和互通机制，实现法院线上提取工商信息以及市场监管部门线上提取涉被诉及被执行企业信息。目前，全市3.5万家小微企业得到融资扶持，2581家失信企业受到联合惩戒、融资受限，惩治老赖3万多人次。

    “我们将检查市场内计量工具的准确性、标识以及摆放情况。”执法人员对市场内的公平秤进行检查，“合格的公平秤，每公斤误差必须控制在10克以内。”在“一监到底”检查中，执法人员前往江海区滘头市场，除了检查市场内摊档亮证经营、农产品进货凭证、市场管理等食品安全问题外，还对市场内的电子秤进行检查。

    去年4月起，江门聚焦信用风险高的食品安全领域推行“双随机、一公开+网络直播”模式，采取你点我查、网选票决、双随机抽查等方式开展“一监到底”查食安现场执法网络直播活动。活动充分征求群众意见，抽查对象通过“双随机、一公开”抽查系统随机产生，检查对象覆盖不同类型食品市场主体，并邀请人大代表、政协委员现场全程监督以及热心市民现场全程参观。网络平台全程直播不打码、不中断，检查结果实时公开，问题整改情况也及时向社会公开，实现监管闭环。

    成果：改革持续升温

    江门于省内率先上线商事登记“智能湾区通”

    过去，港澳投资者办公司或亲自到江门办理、或委托他人办理，需要花费一定的时间和交通成本。如今，通过“智能湾区通”可实现“零人工参与”“不见面审批”“一次不用跑”，手机自助办理、跨境快递上门，港澳投资者安坐家中即可在江门投资开办公司。

    今年2月，江门率先上线商事登记“智能湾区通”，通过对接“一个库”（港澳居民出入境数据库）、梳理“两清单”（市场准入负面清单、外商投资准入负面清单），将微信智能办照延伸至港澳。15家港澳投资企业成功通过“智能湾区通”落户江门。

    去年，江门在全省率先推行商事登记“微信+智能化审批”，统一建立登记事项标准库，杜绝各地各相关部门人为增设准入条件。实现了全程零人工、无差别办理，微信智能办照最快只需5分钟，提交材料压减近80%。

    借助银行网点多、信息化程度高的优势，江门着力打造银政大厅。在前期全市378个银行网点均可代办商事登记业务的基础上，去年首推银行STM智慧柜员机智能办照，今年1月又在银行STM智慧柜员机上率先实现执照全自动换发系统，将商事登记银行代办升级为智慧自助办照，实现营业执照就近办、马上取。

    在积极融入粤港澳大湾区建设方面，江门主动在粤港澳大湾区商事规则互联互通上先行先试，率先在全国实现一般外资外贸企业证照全面整合和商事登记、外资备案、税务跨境离岸办理，港澳投资者在港澳本地即可申领江门执照、外资备案和办税，60多家港澳资企业通过离岸办理方式落户江门。

    此外，江门大力推进审批事项“网上办”，着力打通公安、市场监管、税务、银行等部门数据共享渠道，开办企业实行“一窗办、一网办”。2019年5月，江门全面实现开办企业1天办结。近年来，随着开办企业的流程环节、信息化程度逐步优化，开办企业便利度逐年大幅提升，开办企业时间从2017年13.9天、2018年3.39天、2019年0.39天压缩至今年上半年0.08天。今年5月，江门还上线“江门市场监管智能许可”平台，在全国率先实现食品经营许可核发、变更、延续、注销等业务全程“一网办理、智能审批”。

    一线直击

    江门发出全国首张

    智能秒批

    《食品经营许可证》

    “全过程我在平台上刷了脸、填好信息，最后勾选承诺制项目就拿到许可证，操作很简单，关键是不受时间限制。”5月12日，在江门开办餐厅的创业者高泽添拿到了全国首张智能许可《食品经营许可证》。从开始操作到拿证，全程用时约10分钟。

    江门市在全国率先上线运行市场监管智能许可平台（下称“智能许可平台”），并发出全国首张智能许可的《食品经营许可证》。这标志着江门在全国率先实现食品经营许可核发、食品经营许可变更、食品经营许可延续、食品经营许可注销四个事项的智能化秒批。

    智能秒批使开办更便利

    推进智能化审批，是我国推进“放管服”改革、“数字政府”改革的重要内容。在食品经营领域，由于市场主体数量庞大、与老百姓民生密切相关，改革所涉及的因素也更加复杂。这是江门继推出“微信智能办照”“智能湾区通”后，在“放管服”改革和“数字政府”建设方面的又一成果。

    改革后，申请人实名登录智能许可平台后，平台根据申请人填报的内容，自动与商事登记数据进行联通，并与黑名单数据库信息进行校验，自动判断申请人是否适用承诺制，自动判断申请人自查是否通过等，最终实现智能化秒批。申请人无需提供任何证明材料。

    智能许可平台具有独创性、智能性、普惠性、便捷性、闭环性、社会性的特点。其中，智能许可平台还在全省率先建立食品药品企业及其从业受限人员库、失信人员数据库。

    智能化秒批意味着办事更便利。江门市市场监督管理局副局长陈明介绍，智能许可平台支持现场办理、电脑端办理，还支持微信端、自助终端机、粤商通APP办理。其中，通过微信申办食品经营许可并符合承诺制要求的，经过在线抓拍人像、朗读承诺、电子签名、活体认证后，即可实现智能化审批。

    率先探索食品药品许可申请人承诺制

    在2019年中国食品安全法治大会上，作为食品经营领域“放管服”改革的良好实践，江门市在大会上分享交流食品药品许可申请人承诺制改革经验。符合条件的江门食品药品生产经营主体凭“一纸承诺”即获当场审批，最快当场、最迟3天即可获得食品药品行政许可证。

    通过食品经营许可申请人承诺制改革，江门市有近半数许可证均通过“承诺制”发放。这项改革不仅有利于实现监管部门从传统集权管制向现代契约化、柔性化管理方向转变，还能促进食品经营主体全面落实主体责任，推进社会人际关系互信重构。

    目前，江门现有商事主体超55万户，其中食品经营主体超6万户。随着智能许可平台的不断拓展，受惠的商事主体数量将更多，范围将更广。接下来，该平台将继续上线食品生产许可、食品加工小作坊许可、药品经营许可、医疗器械经营许可、医疗器械经营备案等事项的智能化审批。

    五邑新论

    有限政府无限服务

    詹雨鑫

    江门“多证合一”“证照分离”改革日前成为首批全国法治政府建设示范项目。这标志着在打造市场化、法治化、国际化营商环境方面，江门走在前列。

    党的十九大报告明确提出“深化依法治国实践”，要求“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。改革开放进入深水区，经济社会发展不再是单纯追逐利益。惟有建设法治政府，依靠依法行政，营造公平而透明、公正而高效的营商环境，才能切实保护市场主体，为其减负增效，促进政府公信力、执行力同步提升，“建设人民满意的政府”。江门示范项目的重要意义在此。

    改革无止境，深化无穷期。下一步，江门应将营商环境改革作为提升城市核心竞争力与软实力的重要抓手，进一步厘清政府、社会与市场的关系，在审批制度改革、商事登记改革等方面持续深化，管理行政进一步向服务行政转变，粗放行政进一步向精细行政转变。应简尽简，应放尽放。

    深层清理审批事项，持续简化审批部门、审批手续、办事流程，结合大数据、区块链等技术，实现审批不出家门。推行柔性管理，能向基层放权的一律放权，实现办事不出基层。提升社会治理能力，能向中介机构采购服务的一律采购，激活社会力量，优化公共服务，实现服务不离专业。贯穿其间的，是全过程、全流程依法监督，门槛低效益高，放得下接得住，实现监督从不缺位。

    “法者，天下之程式也，万事之仪表也。”无论怎样简、怎样放，均应于法有据，用法治思维、法治方式推进，注重“简”与“放”的正当性与合法性，加快“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。

    有限政府，无限服务。法治政府建设是一场内向自我革命，拿出魄力重新协调、分配甚至割舍既得利益。江门可在全局和战略上加强统筹谋划，巩固成果，多点开花，使自我革命产生全局性、常态化效果，如此既是深化更是升华。

    （作者系江门职业技术学院副教授）