在粤港澳大湾区建设规划即将出台之际，作为粤港澳大湾区最主要的两个核心引擎城市，深圳和香港接下来将如何加强合作，成为其中最受关注的悬念之一。

　　数据显示，截至今年一季度末，在深圳前海深港现代服务业合作区已累计注册港企8031家，注册资本8937.26亿元。仅今年一季度，注册港企就实现增加值占片区的20.8%，纳税占23.22%，完成固定资产投资占30.17%，实际利用港资占86.63%。

　　深圳市委党校副校长谭刚长期专注于区域经济和深港合作问题研究，关于深港合作，他在接受时代周报记者采访时表示：“一是产业层面有很多合作方向，例如从制造业合作转向现代服务业合作；二是两个相邻城市功能、基础设施、发展方向等需要进一步明确，包括前海能否成为双方共同建设的地方。”

　　民间合作为主的“前店后厂”

　　有天时，有地利，也有人和。改革开放40年来，深港合作从未间断。民间及官方合作的历史几乎和深圳作为特区的历史一样久。这期间深港合作体制机制不断完善，层次更加丰富。

　　“牛仔裤大王”，香港达成集团、佳宁娜集团董事局主席马介璋至今记得，20世纪80年代他在深圳买下7万平方米土地建服装厂，时任港督卫奕信来深考察点名要见他。问的第一句就是—“你为什么要来这里投资？” 马介璋的理由是，香港搞工业成本太高，出口到国际市场后，竞争力被削弱了。“我必须回到内地投资。”

　　由于地缘相近、血缘相亲，改革开放后的深圳成为港企产业转移的第一站。所谓珠三角著名的“前店后厂”，正是“香港接单，珠三角制造”产业模式。香港工业总会出版的《珠三角制造—香港工业的挑战与机遇》报告中显示，90年代香港在珠三角地区所占贸易总量比重高达70%，港商在珠三角地区总计有5万多企业。其中大多落在地理位置最近的深圳和东莞。

　　以民间企业为主体的市场自发合作，延续到2000年以后，突出表现为民间合作已经走到了尽头，需要政府出面做一些必要的工作，比如两地人员和货物往来频繁，要求更高效的边检、海关查验和通关模式。谭刚认为这是深港合作的第一个阶段。

　　2004年6月，时任深圳市市长李鸿忠首次率队访港，和香港政务司司长曾荫权会面。这次会面被看作是政府层面为回应民间市场需求走出的第一步—在此之前，深港政府间缺乏直接沟通的机制。之后几年间深港政府一直保持高度频密的互动。

　　双方在这次会议上签署了以《关于加强深港合作的备忘录》为总则的9项合作协议（简称“1+8”合作协议），涉及法律服务、经贸合作、投资推广和科技等八个方面。谭刚将之看作是深港政府合作第一个蜜月期的开端。作为后来长达十五年的深港政府合作平台，深港合作会议机制在这次会议上被确定下来。

　　在深圳综合开发研究院副院长郭万达看来，这次会议确实是深港合作机制上的一个重要突破。按照1997年香港回归时确定的机制，凡是涉及内地和香港的事务都是中央政府的事权，地方政府无权直接跟香港对接，要和香港对接的话必须通过中央政府。尽管一年后这项政策有了一定程度的松动，粤港联席会议制度在1998年建立，但深港政府之间仍然不能单独会面。“当时流传一个故事，深港两地官员在一些场合见了都不敢相互说话，就是因为没有这个机制。”郭万达告诉时代周报记者。

　　制度化的深港合作会议

　　谭刚认为，1997年香港回归后，深港合作经历了三个阶段：1998-2004年深港围绕深圳河治理等事件性的合作；2004年之后以深港合作会议机制为代表的深港政府间频密的直接互动； 2013年以后“一带一路”倡议和粤港澳大湾区作为国家战略提出后深港合作进入新阶段。

　　合作有高潮与低潮，但深港合作会议作为两地政府间最重要的沟通协商机制，却一直坚持一年一度举行。深圳市市长和香港特区政务司司长在年底或者年初会面，总结上一年合作成果，商量接下来要做的事情。会议在深港两地轮流举办，只有2014年是个例外—原本应在香港而选择了在深圳举办。

　　历经15年，深港合作会议在推动深圳和香港在一些重要合作项目上取得的成果显著。落马洲河套地区的开发、深港创新圈的合作议题都是在深港合作会议上被首次提出来的。2009年以后，前海深港现代服务业合作区的探讨成为会议重点议题。

　　在这个基础上还延伸出深港政府层面的其他合作机制，包括部门之间的合作以及针对单个项目推进的联合专责小组。例如在2007年深港合作会议上，讨论成立的港深边界区域发展联合专责小组和港深机场合作联合专责小组。这两个小组在后来莲塘/香园围口岸、发展河套地区及推动两地机场紧密合作方面，都发挥了重要的协调作用。

　　尽管如此，深圳市社会科学院经济研究所副所长许鲁光依然认为，至今深港政府并没有形成充分成熟的合作协调机制。

　　“两地开展了很多探索也取得较好的合作成果，但如果用更高的标准来看待，两地合作还需要进一步提高实效和效率。两地合作协调机制需要更务实地发挥作用。”谭刚在谈及深港两地合作成效时，也作了类似评价。

　　CEPA框架和实施细则

　　除了深港合作会议机制以外，2003年香港与中央政府签署“更紧密经贸关系安排（CEPA）”，这项共二十三条的政策文本包括货物贸易、服务贸易和贸易便利化三方面。

　　这是香港特别行政区作为一个独立的关税区与中央政府签署的，既符合WTO规则，又符合“一国两制”的方针，目的是逐步减少和消除两地经贸交流中的制度性障碍。“1997年是香港政治上的回归，CEPA协议签署是香港经济上的回归。”南丰集团董事长兼行政总裁梁锦松接受媒体采访时，曾如此总结CEPA的价值。

　　梁锦松的观点代表了当时不少香港商界人士的看法。不过，在CEPA框架确立后，实施细则的落实进度却显得慢了些。

　　2017年12月致公党深圳市委会提交的一份政协提案，即是呼吁推动CEPA落实和升级。这份提案列举了深港合作存在的问题，包括投资门槛高、实施细则出台慢，部分条款迟迟无法落实、开放领域有待拓宽等。以上种种造成香港现代服务业试图进入内地时，却遭遇“大门已开，小门难进”的局面。

　　CEPA从2004年开始实施，至今已签订了10份补充协议，由最初涵盖273个香港原产地货品及18个服务业领域，扩展到1770多种香港原产地货品和48个服务业领域。但开放范围扩大了，深度却没有加深。“CPEA的补充协议中，很多内容都落地不了。”谭刚指出。

　　致公党的提案中举例称，CEPA允许香港公司以独资形式在内地提供相关的物流服务，但却未明确相关的审批流程和具体要求，港资企业不知应如何办理。但制定这些实施细则，须层层上报，经国家及有关部委审批之后才能执行，这种由上至下，再又由下至上的运作程序，周期长，费时费力，往往使部分条款迟迟无法落实，影响改革效率。

　　寻找新的利益结合点

　　谭刚指出，目前港资进入内地市场仍然是以外资身份进来。这些都涉及港资企业的国民待遇问题，需要在中央部委层面协调。由于这些问题迟迟没有解决，港深合作因体制和法律制度无法对接，而在某种程度上陷入迟滞。

　　造成这种局面的原因是多方面的。“深圳作为广东省的一个副省级城市，在事权上和香港无法匹配。即使有单独协商机制，但双方能讨论的合作议题有限。目前两地能谈的议题，更多是涉及双方跨境基础设施建设、经济产业领域的合作、两地边界的合作开发。”谭刚指出，这些是更加现实的问题。

　　在谭刚看来，两地合作需要升级，跟深圳自身面临转型困境有关。自20世纪90年代中央决定开发浦东以来，“似乎觉得上海在发展上总能得到政策上的照顾和扶持，而作为特区的深圳却被忽视甚至被限制”。谭刚表示，深圳一直希望能争取到“综合配套改革试验区”的牌子，但始终没有拿到。

　　“这次习总书记在海南30周年大会上的讲话，包括博鳌论坛上的决策，涉及外资银行如何进来，港资现代服务业如何引入，这些政策也是深圳所期待的。针对深港合作的进度和实效，确实大家都期待能更快一些。”谭刚告诉时代周报记者。

　　现阶段，他认为“在‘一带一路’和粤港澳大湾区的国家政策框架下，把深圳和香港合作打造成大湾区内一个核心的引领型区域，应该是两地合作的方向和目标。”至于这能否成为深港合作取得突破的机会，则取决于是否在制度开放中找到符合港深双方利益的新的结合点。