提要

粤港澳大湾区应通过制度创新，探索走出一条低成本、高效率实现碳达峰碳中和目标的路径，不仅有利于降低大湾区推进碳达峰碳中和过程中的成本，也能为国家部署碳达峰行动、碳中和工作提供一套可供选择的新模式。

粤港澳大湾区因经济发展活跃、科技创新能力强、开放程度高，绿色低碳发展走在全国前列，但是也面临着缺乏统一的区域能源规划、科学完善的大湾区降碳目标、协作增效的降碳机制，加之能源消费量的不断上升，大湾区面临减碳挑战。因此，需要充分发挥粤港澳大湾区的优势条件，推动制度创新，在实现全国“双碳”目标中做出更大贡献。

一、粤港澳大湾区推进碳达峰碳中和过程中面临的挑战

1.能源领域缺乏区域整体设计

能源消费与碳排放和污染物排放之间存在着内在关联，伴随着大湾区内能源、环境约束趋紧，三地能源基础设施也都面临着升级换代和清洁低碳转型压力，大湾区急需打破条块分割的管理体制，建立全区统一的能源环境管理体系。相较与其他国际湾区，粤港澳大湾区煤炭和煤电所占比例依旧很高。因此，要提高大湾区能源利用效率，需要大湾区陆海统筹、内外并举，构建清洁、低碳、安全、高效的能源体系。但是目前看，大多城市出台的政策方案大多立足本区域的能源转型目标，缺乏统一的能源规划顶层设计。

2.碳排放目标缺乏区域系统管理

目前，我国碳排放目标主要是碳排放强度和能耗双控（能源消费强度和总量双控），能耗双控无法区分清洁能源和非清洁能源。“双碳”目标的实现是基于碳排放总量而言的，碳达峰要求碳排放总量达到最高值后逐渐下降，碳中和则要求碳排放和碳吸收总量基本互相抵消。

碳排放统计核算是“双碳”工作的基础，也是一项复杂而庞大的系统工程，涉及多个层级、多类主体、多种维度。不同对象、不同用途的碳排放核算边界和方法也不同。在新形势下，“双碳”目标要求碳排放核算数据具备准确性、及时性、一致性、可比性和透明性，但粤港澳大湾区目前缺乏统一的碳排放核算口径，也就无法系统全面地掌握大湾区碳排放总体情况。

3.发挥大湾区不同城市的比较优势缺乏制度支持

大湾区11个城市在主体功能定位、产业结构、能源结构、人口总量、发展趋势等方面存在较大差异，不同城市具有不同优势。相对于以城市为单元开展碳达峰行动，以几个城市构成的区域为单元开展，减碳成本更低， 但目前缺乏相应的制度支持和政策引导。

二、粤港澳大湾区率先实现碳达峰碳中和的政策建议

1.建立统一的能源规划顶层设计

粤港澳三地能源基础设施都面临着升级换代和清洁低碳转型压力，要在跨区能源规划方面提前进行统筹协调和衔接配合，优化布局，构建立体式、多层次的能源规划体系。一是加强统一规划和顶层设计。充分发挥能源统一规划在落实能源安全新战略、引领能源高质量发展中的战略导向作用。顺应能源转型变革，统筹新能源和化石能源的开发，根据市场需求合理把握建设时序，在大湾区内优化配置。二是探索建立三地能源协同发展模式，促进联动协同发展。大湾区应基于差异化特征，探索建立跨区域能源协调运营机制、优化粤港澳能源投融资合作机制、建设大湾区能源科技与信息共享平台等，深入推动粤港澳三地能源协同发展。三是加强宏观调控和监管。强化能源发展规划的宏观调控和事中事后监管，完善调控机制、监管办法和配套措施。四是发挥实力雄厚能源企业的主力军作用，利用企业的竞争力和创造力，发挥骨干企业在能源技术和规模经济等方面的优势，降低能源开发成本和交易成本。

2.以碳排放“双控”替代能耗“双控”，统一碳排放核算口径

以碳排放“双控”替代能耗“双控”，构建以碳排放总量控制目标为核心、 碳排放强度和能耗强度“双降”的目标体系。在具体目标值确立过程中，充分借鉴现有能源、环境约束性指标，根据粤港澳大湾区的经济、能源、环境等方面的多项指标综合确定。实施碳排放总量控制的模式，制定减排时间表，将相应指标纳入粤港澳大湾区发展的五年规划和年度计划。兼顾长期碳中和目标，制定粤港澳大湾区中长期的碳排放目标和路线图。

3.以制度创新推进粤港澳大湾区碳达峰碳中和区域联合行动

粤港澳区域发展不平衡，碳达峰碳中和进程中面临的困难也不尽相同。因此，大湾区应该借力城市群的协同与合作，明确粤港澳大湾区碳中和差异化发展时序和协作关系，推动形成跨区域碳补偿和碳排放交易机制，将港澳地区金融、科技与服务的巨大优势融入大湾区的“双碳”行动中，通过制度创新，探索走出一条低成本、高效率实现大湾区碳达峰碳中和目标的路径，不仅有利于降低大湾区推进碳达峰碳中和过程中的成本，也能为国家部署碳达峰行动、碳中和工作提供一套可供选择的新模式。

（作者系深圳大学中国经济特区研究中心副教授）

【本文为广东省哲学社会科学规划2021党史特别委托项目“习近平生态文明思想在广东的实践”（项目编号:GD21TW08-02）及深圳市2022年哲学社会科学规划课题“习近平生态文明思想与深圳经济特区实践研究”（项目编号：SZ2022D007）成果】